拖欠农民工工资、非法用工、用工荒、劳务纠纷，尽管是老生常谈，却仍一次次成为社会关注热点。住建部发布的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(下称《意见》)提出，要建立以市场为导向、以关键岗位自有工人为骨干、劳务分包为主要用工来源、劳务派遣为临时用工补充的多元化建筑用工方式，这为建筑业劳务管理规范化指明了方向。

　　多元化的今与昔

　　《意见》提出，要建立多元化的建筑用工方式，但事实上，多元化用工方式在我国建筑业早已存在，只不过在实践中的内容有所不同。

　　“上世纪八十年代，国家在推广鲁布革工程管理经验施工管理体制综合改革试点工作中，就实行管理层与劳务层的‘两层’分离模式，打破了原来固化的劳动用工制度，出现了独立于企业的作业队伍形式，使得劳务层的发展更具灵活性。”中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会秘书长邢作国表示。

　　但是，“两层”的成功分离并不意味着“两层”建设的实质提升。随后，大量农村富余劳动力在包工头的组织下进入建筑行业，在促进行业迅速发展的同时，也催生了非法用工、欠薪、技能缺乏等问题。

　　2005年，原建设部出台《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，提出用3年时间在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，基本禁止包工头分包业务。至2008年6月底，所有企业进行劳务分包，必须使用相应资质的劳务企业，实现劳务分包交易行为基本规范化。但是，由于缺乏进一步的政策措施，时至今日，劳务企业虽然数量很多，但包工头式用工依然存在。

　　主力用工来源处境堪忧

　　据北京建筑业人力资源协会会长刘哲生介绍，目前建筑劳务企业的生存状态大致可分为三种：一是以独立法人形式存在的建筑劳务企业，这类企业较为规范，但多数企业注册资金少、实力不强，且抗风险能力差;二是在施工总承包企业中重组或分化的建筑劳务企业，这类企业对于总承包企业的依附性强，也相对较为稳定，但一般不能独立面向市场承揽劳务作业;三是包工头带队的零散队伍，多是从村镇走出来的亲戚、邻里关系的非法人化群体，组织化程度低且处于无序流动的状态。

　　中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会调研显示，在一定时期内，建筑企业会根据本企业和项目经理部的特点，采用这三种劳务用工方式中的一种或几种，但各种形式所占比例不同。

　　《意见》提出，在多元化的用工方式中，要把劳务分包作为主要用工来源。但是，由于劳务市场管理的不规范，建筑劳务分包企业的生存处境并不乐观，部分企业的“空壳化”倾向日趋严重。

　　“一些劳务企业缺乏自己的农民工队伍，虽然建筑企业表面上与劳务公司签订了劳务分包合同，但后者在签完劳务分包合同后再去找队伍，由一两个中间人去组织班组和工人，其实质又变成了建筑企业使用的劳务‘包工头’。这反而增加了中间环节，徒增建筑成本。”邢作国说。

　　住建部前不久发布的《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》明确提出，施工劳务企业应组织自有劳务人员完成劳务分包作业，不得将劳务作业再次分包或转包。但显然，在当前的环境下，要实现这个目标还有一段路要走。